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浅谈当前法官助理制度运行中的问题及完善建议

浏览次数:次 作者: 发布时间:2017-11-10

  

攀枝花市东区人民法院    张国标

  

施行法官助理制度是此次司法改革的一个重要环节,对建立法院人员分类管理制度,推动法官职业化建设具有重要意义。随着司法改革的全面推进,在做好审判机制改革的同时,如何优化法官助理制度,维护司法公正、提高司法效率,已经成为我国司法机关乃至社会各界共同面临的一项重要课题。本文立足于四川省攀枝花市东区人民法院2017年开始施行法官助理制度的实践情况,结合优化法官助理制度的目的、实际运行中存在的问题及策略方面进行探讨,使法官助理制度适应司法改革的发展,在我国的司法体制框架内发挥最大效用。

  

一、实行法官助理制度的根本目的在于推进法官职业化发展,提高司法效率

  

我国传统的基本审判模式是“一审一书”。在这种模式下,大量的事务性、程序性工作由法官和书记员共同完成,这些工作占据了法官大量的时间和精力,使法官不能致力于案件审理与裁判。而随着我国社会、经济的飞速发展,依法治国战略的不断推进,公民的法制意识和权力意识的不断加强,全国法院的案件数量逐年成几何式增长,法院“案多人少”的矛盾日益加剧。一方面法官与书记员因为巨大的案件压力每天身心交瘁、不堪重负;另一方面人民群众的司法需求渐趋多样化,迫切希望法院提高司法效率。正是居于这样的形势,法官助理制度经过部分地区法院的试点,顺应此次司法改革在全国范围内正式实行。

  

这次司法改革的核心是推进法官职业化发展,改革的重点内容是推进法院人员分类管理,实行法官员额制,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类,让员额法官从庭审与裁判之外的事务性和程序性工作从中解放出来,把精力集中于“审”和“判”上。法官助理作为法官的助手,一方面为法官分担部分审判辅助职能,有利于优化审判资源配置,促进法官职业化发展,提高司法效率;另一方面,法官助理成为连接法官与当事人之间的纽带,不仅能为当事人“审前释法、判后释疑”,而且在法官与当事人之间形成一个“真空层”,减少当事人与法官的直接接触,有利于司法公正。

  

二、法官助理制度运行现状及存在的问题

  

实行法官助理制度是这次司法改革框架体系内的一个重要组成部分,在推动这次司法改革之前,最高院先做了大量调研工作,并在部分地区法院进行了试点,积累了一定的制度成果和实践经验。但因为这些试点工作是由各个地方主导,高层将试点经验归纳总结后向全国范围内推进的新兴制度,缺少广度的实践基础,在具体运行中逐渐出现了如制度保障欠缺、性质定位不明、职位缺口较大、职责分工不够合理、职业吸引力不强、管理考核体系不完备等实际问题,需要进一步探究、实证。

  

(一)制度保障欠缺

  

我国最高人民法院最早在1999年的《人民法院五年改革纲要》中指出:“可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验”。这个文件拉开了我国对法官助理制度进行试点的序幕。2002年7月,最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设若干意见》明确了在全国法院试行法官助理制度。

  

2004年9月27日,最高人民法院印发《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作意见》(以下简称《试点工作意见》),将该文件作为推进法官助理制度试点工作的指导意见。但是,我国的《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国人民法院组织法》以及诉讼法都没有法官助理制度履职制度的相关规定,最高人民法院出台的一系列文件都只是立足于宏观、框架层面,或者局限于试点工作层面。

  

因缺少法律层面的,恒定的、具体的制度支撑,导致了具体实践中法官助理制度仍然处于一个指导性探索层面,需要广大基层法院在实践中不断丰富、发展。

  

但事实上,基层法院在现有法律、制度框架下想优化法官助理制度的空间已经非常有限,如果没有具体法律层面的制度保障,广大中、基层法院想要放手推进法官助理制度、适当做一些创新改革就要面对巨大的法律界限风险。

  

(二)性质定位不明

  

最高法院设立法官助理制度,其目的是通过合理划分审判职责,科学配置审判资源,理顺法官与其他辅助人员的关系,保证法官专司审判,提高审判的质量和效率。《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》(下简称《职业化建设意见》)、《试点工作意见》、均将法官助理定位为从事审判业务的辅助人员,这一点是毋庸置疑的。但对于法官助理是否享有部分非核心的审判权的问题,则一直以来存在争议。

  

最高院曾在《人民法院法官助理管理办法》(下简称“征求意见稿”)中明确提出法官助理没有审判权,但其后又在《试点工作意见》中将此句删去,并将法官助理的职责概述为12项。客观上,法官助理基于履行其职责的需要,必然要行使一定程度的调解权、释明权、程序决定权等,至于这些权力是否归属于审判权,还需要释明、定位。

  

法律层面的性质定位模糊,再加之此次司法改革中很多法官助理来源于没有进入员额法官的审判员或者助理审判员,这部分人员在司改前具有审判权,也有从事审判的经验,所以在部分审判庭出现部分法官助理作为合议庭人员与员额法官、人民陪审员组成合议庭审理案件的情况,这一方面有悖于司法改革文件精神的;另一方面导致部分法官助理认为自己司法改革前也是法官,现在作为审判辅助人员与法官仅在分工上存在差别,除章程、制度中规定的职责外,法官无权向自己委派工作,无权对自己工作的完成情况发表意见。性质定位不明确也间接导致了法官与法官助理之间的关系较为松散,不利于提高司法效率。

  

(三)任职条件及来源问题

  

最高人民法院在2004年9月27日印发的《试点工作意见》,概括性的提出:法官助理来源主要是法院内部的录用制书记员和其他辅助人员。根据审判工作的需要,在编制许可的情况下,也可以招录一些通过国家公务员录用考试、符合国家公务员录用条件,但是尚未通过国家司法考试、暂不具备任命法官条件的大学毕业生,待其使用期满后任命为法官助理。法官助理的学历条件为高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律知识。法官助理学历条件可以放宽到法律大专文化程度。

  

在过去十几年里,我们国家的社会经济飞速发展,司法的现代化、专业化水平也再不断提高,对法官助理的职业素养和道德水平也提出了更高的要求。在具体实践中,法官助理来源主要有如下两类:已经被任命为审判员或助理审判员,但法官员额确定后或审判长、独任审判员选任后不在法官员额范围内的审判人员;法院中已经通过初任法官资格考试或统一司法考试取得法官任用资格,但尚未任命为法官或进入法官岗位的人员。显而易见,这种内化模式产生的法官助理根本满足不了法官、法官助理、书记员按1:1:1的配置要求。以攀枝花市东区人民法院为列,该院民事审判一庭现有13民员额法官,无法官助理,审判团队仍然按照“一审一书”的模式构成。

  

(四)职责分工不合理

  

法官助理与书记员同为司法辅助人员。最高人民法院在《人民法院书记员管理办法》中将书记员的职责确定如下:1.办理庭前准备过程中的事务性工作;2.检查开庭时诉讼参与人的出庭情况,宣布法庭纪律;担任案件审理过程中的记录工作;3.整理、装订、归档案件材料;4.完成法官交办的其他事务性工作。 

  

相对于书记员工作职责的模糊性,最高人民法院在《征求意见稿》中将法官助理的职责规定得相对具体: 1.审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据;2.庭前组织交换证据;3.代表法官主持庭前调解,达成调解协议的,须经法官审核确认;4.办理承担法律援助义务的律师担任辩护人或者指定法定代理人代为诉讼的有关事宜;5.接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料;6.依法调查、收集、核对有关证据;7.办理委托鉴定、评估、审计等事宜;8.协助法官采取诉讼保全措施;9.准备与案件审理相关的参考性资料;10.办理案件管理的有关事务;11.根据法官的授意草拟法律文书;12.完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作。

  

由于对书记员工作职责的规定相对模糊,导致在具体实践中法官助理承担的很多工作都是原来书记员从事的工作,有些法院的法官助理甚至需要承担除了与庭审裁判案件及开庭记录、装订卷宗以外的一切工作,致使法官助理不堪重负。如何更科学合理的界定二者的职能划分,需要进一步探究、明确。

  

(五)职业吸引力不强

  

因为法官助理制度是顺应此次司法改革而生的,相对于“法官员额制”而言,对于法官助理的行政职级和待遇的晋升,目前还没有相应的政策支持。至于法官助理向法官的晋升,虽然《试点工作意见》指出,法官员额出现空缺,可以从现有符合法官条件的人员(绝大多数即法官助理)中择优选任,表明法官助理向法官晋升的渠道是畅通的。但同时人民法院“二五改革纲要”第37条表示,要探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层人民法院任职的制度,逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度,这似乎又否认了法官助理尤其是中、高级法院的法官助理直接晋升为法官的可能性。

  

由于实行法官员额制后我国法官职位有限,而随着改革的深入法官助理的人数将逐渐增加,其中能够在较短的时间内晋升为法官的将是凤毛麟角,而目前法官助理的晋升通道又极其狭窄,法官助理只有在经历了“熬年头”这个重要阶段后方可获得晋升的机会。这不仅会影响法官助理工作的工作积极性和主动性,还将影响法官助理队伍的工作积极性与职位的吸引力,甚至造成法官助理队伍流失。

  

(六)管理考核体系不完备

  

管理主体不明确。当下很多主流观点认为,因为法官助理是法官的直接辅助人员,是联系法官与当事人,甚至是联系法官与书记员之间的纽带,法官助理应由法官直接负责管理。对法官助理的考核、晋升应主要依据法官的意见,法官有权择优选择法官助理,甚至弃用其认为不称职的法官助理。如果这种管理理念变成现实,那么将导致法官助理对法官只会盲从、附合,独立性将严重削弱,履职积极性也会减退,责任意识也将弱化,这些因素将影响司法效率的提高。

  

关于法官助理的考核标准,虽然理论上普遍提出要“奖惩结合、注重实绩”。但是却没有制定具体的量化的考核标准,更没有可操作的考核办法的,对法官助理、书记员职责的完成程度也无明确的规定,使得工作年限成为了法官助理考核、晋升的最主要参考标准,这显然也是不科学的。

  

三、完善法官助理制度的建议

  

(一)深化改革,为法官助理、书记员提供制度保障

  

首先要立足于我国国情及司法现状,以“推进法官职业化,提高司法效率”为目标,以现有的法律及政策性文件为基础,总结以往司法改革的经验,结合此次司法改革推进“法官员额制”产生的新问题新情况,继续深化改革,把探索出适合我国司法环境的法官助理制度当做此次司法改革的一个重要课题。

  

深化改革应在高层统一指导下,在统一的法规体系框架内,进行制度创新。首先要加强制度的理论研究,形成科学的理论支撑体系。其次,在落实法官员额制的基础上,顺应司法人员分类管理制度,即对法官、审判辅助人员、司法行政人员的分类管理制度,优化法官助理制度。一方面要制定制度保障法官助理具有履职荣誉感,使法官助理看到自己发展的前景,保障法官助理的收入待遇,增加工作积极性,保证岗位对优秀人才的吸引力。另一方面各地人民法院要制定对法官助理的培养方案,加强思想指导,提高履职技能。最后要优化奖惩机制,严格准入,严格考核,保障法官助理队伍的稳定。

  

当然,各地法院在统一的法律、政策框架内,应立足实际,敢于创新,结合地方经济社会发展水平及司法现状,积极探索符合本地区具体化的法官助理运行制度,以提高司法效率。

  

(二)落实司法改革精神,明确法官助理的性质定位

  

此次司法改革精神明确将法院工作人员分为三类:法官、审判辅助人员、司法行政人员。法官依法代表国家行使审判权。法官助理为审判辅助人员。虽然法官助理从事的事物性审判工作虽然直接关系到法官审判权的行使,但必须明确法官助理绝对不享有审判权。即使现在法律、政策层面上对法官助理的性质定位还比较模糊,再加之此次司法改革中很多法官助理来源于没有进入员额法官的审判员或者助理审判员,这部分法官助理在司法改革前具有审判权,也有从事审判的经验,但是绝对不允许这部分法官助理作为合议庭人员与员额法官、人民陪审员组成合议庭审理案件的情况出现。

  

法官助理虽然没有审判权,但是审判职权的重新分配使法官助理专注于审判辅助性工作。为了保证整个审判团队的高效运作,应该保证法官助理的相对独立性。法官不能要求法官助理去做其职责以外的工作,法官也不得随意干涉、介入或影响法官助理在其职责范围内的独立认识和判断。法官助理的工作应该有履职准则,对法院负责,而不是对法官负责,法官助理不能绝对依附于法官。

  

在明确法官助理的性质定位的同时应重视理顺法官助理与书记员的关系,紧紧抓住二者都为审判辅助人员这一核心定位,以提高司法效率为终极目标,杜绝在二者间形成领导与被领导的关系,在二者职责分工明确的前提下,促使二者间形成相互协作,共同促进的合作关系。

  

(三)规范任职条件,保障法官助理来源

  

法官助理的工作性质决定了其任职条件必须具有一定的学历要求和法律专业知识。《试点工作意见》中将法官助理的学历条件定为高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律知识。在部分地区,法官助理学历条件可以放宽到法律大专文化程度。笔者认为统一将法官助理的任职学历条件统一定为大学本科以上应该是一个硬性要求,部分地区可以放宽到法律专业专科以上学历。

  

根据全国人大法工委的解释,通过司法考试者即可视为具备法律专业知识。但是如果要求法官助理都必须通过司法考试显然是对我国国情的漠视。总体上看,我国每年通过司法统一考试的人员并不多,且许多会选择待遇比较丰厚、又相对自由的律师职业,尤其是在经济欠发达地区更是如此。况且考试毕竟存在片面性,每年突击通过的业外新手比例不小;而由于年龄偏大或对考试方式的不适应,相当比例的院内熟手却屡考不过。但显然在实践中那些院内熟手要比业外新手更适宜担任法官助理。所以可以将通过国家司法考试作为新招录法官助理的附加条件,而不必适用于法院内部通过职位调整转化为法官助理的人员及书记员。

  

因此次改革中法官助理普遍是由“内化”而来,导致各地法院普遍面临的法官助理来源匮乏。笔者认为法院一方面可以扩大“内化”范围,除了将未入法官员额的审判员或助审员转化为法官助理外,还可以将实行法官责任制后一部分年龄偏大、学历不高、自愿服从法院的整体安排的审判员转化为法官助理。一些有一定法律知识、工作态度好、心态稳定的,足以胜任法官助理的录用制书记员,通过司法考试的法警、法院行政人员等也可以转化为法官助理。另一方面只要编制与财政经费足够保障,公开向社会招聘法官助理。在一些经济发达地区,甚至可以探索尝试聘用制法官助理。

  

(四)分工协作,提高法官助理工作效率

  

法官助理与书记员同为审判辅助人员,从事审判辅助工作。要理清法官助理与书记职责,明确分工,首先需要明确什么是审判辅助性工作。审判辅助性工作是指在案件处理过程中,虽然也具有一定的专业要求,但由于其具有流程化、重复性、纯粹程序性、不具有司法判断的特点,对具体操作者的法律专业水平,决策能力要求不是特别高,可以交给法官助理与书记员完成的工作。

  

现在全国法院正在推进“以庭审为中心”的审判机制。如果以“庭审”作为一个分水岭,“庭审”工作由法官为中心,书记员负责记录展开,那么审判辅助性工作就将分为庭审前阶段和庭审后阶段。所以有些法院试点将庭审前辅助工作交由法官助理负责,庭审后辅助工作由书记员完成,这种分工显然过于武断,限制了法官助理与书记员的合作空间。《征求意见稿)》中将法官助理的职责概括为12项,但是这些项目里面很多都应该是由书记员完成的工作,如果按该文件推进实践,法官助理将不堪重负。

  

笔者认为要明确法官助理与书记员的职责,首先可以将审判辅助工作划分为程序性辅助工作和纯事务性辅助工作。程序性辅助工作如审查诉讼材料,指导、引导当事人举证,依法调查、核实相关证据;对案件进行繁简分流;采取财产、证据保全措施;办理委托鉴定、评估、审计等事宜;接待当事人来访、咨询;提出诉讼争执焦点,起草法律文书等由法官助理负责。纯事务性辅助工作如庭前送达,排定开庭日期,张贴开庭公告交换、固定证据;代法官接收、管理、查阅卷宗材料,办理文书校队、印制;送达法律文书;接待当事人来访、咨询;退费;案件材料网上录入;移送案件材料;卷宗装订和归档等由书记员负责。

  

在审判团队运行中,一方面法官处于审判团队的核心,指导法官助理、书记员开展工作;另一方面三人分工明确,法官尊重法官助理、书记员履职的相对独立性,充分发挥二人的工作积极性,统一目标,相互协作,保障程序公正,提高司法效率。

  

(五)保障职业前景,推进法官助理职业化发展

  

为了保持法官助理队伍的稳定,在保障法官助理来源多元化同时应同步推进法官助理职业化发展,明确法官助理职业的发展预期;并探索法官助理职业发展方向多元化,不能将成为法官作为法官助理职业的最终出口。

  

法官助理职业化需要得到立法的确认。因为推进“法官职业化发展”间接要求推进法官助理的职业化发展,二者一脉相承,所以法官助理的职业化道路可以参照推进“法官职业化“的相关文件精神进行。

  

可以尝试设置初级、中级、高级法官助理及书记员制度。将“优胜劣汰”制引入法官助理制度管理机制中,分流法官助理,对于法学素养高、工作能力强、热爱审判事业又通过国家司法考试的法官助理,可在法官员额空缺时,经考评程序,进入法官的行列;而其他实践经验丰富、工作表现积极的法官助理则可以按初级、中级、高级的等级制度考评晋升。

  

由于实行法官员额制后法院法官员额有限,如果将成为法官作为法官助理职业的最终出口势必会造成法官助理产生 “排队、熬时间”的消极心态,产生惰性思维,既影响工作积极性,又不利于自身的发展。所以各地法院应立足实际,重视对法官助理的教育培训,给予成长发展的平台;并积极探索法官助理职业发展方向多元化的道路,畅通法官助理向非审判机关交流的通道 ,有力保障法官助理职业的发展前景。

  

(六)科学管理,优化法官助理考评机制

  

法官、法官助理、书记员是一个完整的审判团队,在这个团队中,法官居于核心地位,但是不应当然的将法官作为法官助理直接管理者。

  

从工作层面上看,法官与法官助理之间应该是一种指导与服务关系,如果将法官助理与书记员由法官直接管理,那将导致其对法官的绝对依附,不利于司法公正。从制度层面上看,法官助理都属于法院工作人员,受法律、政策文件 ,单位纪律的规制,所以应将法官助理与书记员统一由单位实行独单独序列管理,只是在具体案件工作上服务于法官。可以将“扁平化”管理方法用于法官助理管理机制中,比如可以将法官助理固定到所服务的合议庭中,由该庭室、合议庭进行管理,统一分配,并根据承办法官的需要、案件数量变化等做灵活调整。不必再重复设置管理机构,避免多头管理增加成本,影响效率。

  

   对法官助理的考核应弱化工作年限,注重实绩,细化考核标准,增强可操作性。具体可以参照法官的考核标准制定实施方案,如可采取主客观相结合的考核方式,对法官助理客观考核应侧重于庭前结案率、调解率、主持证据交换数、外出调查数、书面法律意见数、草拟文书数、调研成果等可以量化的内容。如果条件允许的地区,还可以引入第三方考评机制,或者制定调查文件,将当事人的司法满意度作为法官助理、书记员考评的参考指标。对于主观方面的考评则可采取本人自报自评、法官提出意见,领导决定并随机抽查等主观方式进行,其底线应当是没有因工作差错或延误造成严重后果,或是导致法官未完成审判工作任务。此外,应注重对法官助理的精神、物质激励,如在年度考核时对优秀的法官助理进行嘉奖,颁发荣誉证书、奖励纪念品等。

  

四、立足实际,优化法官助理制度运行方案

  

优化法官助理制度,除了要解决好制度保障、性质定位、任职条件及来源、职责分工、职业前景、管理考核等基础问题外,还必然涉及对法院各类人员的重新组合,并且与地区经济基础、司法现状、审判法官的业务能力、案件的受理数量、审判辅助人员的储备情况及诉讼程序的特点均有密切的关系。所以需要各地法院立足实际,不断探索,不断创新,科学配置审判辅助资源,优化法官助理制度运行方案,提高审判质效。

 

  

 

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